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        國研中心徐小青:農村集體產權制度改革是實施鄉村振興的一個核心問題

        • 來源:
        • 發布時間:2018-2-14 9:22:00
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                 2017年底,中央針對2018年“三農”工作連續作出重要部署。2017年12月28日至29日召開的中央農村工作會議全面分析了“三農”工作面臨的形勢和任務,研究實施鄉村振興戰略的重要政策,部署了2018年和今后一個時期的農業農村工作。12月29至30日召開的全國農業工作會議總結了2017年及過去五年工作,研究實施鄉村振興戰略措施,部署了2018年的重點工作。

           


        國務院發展研究中心研究員徐小青接受《中國經濟報告》專訪時表示,深入推進農村集體產權制度改革、發展集體經濟,是現在解決中國“三農”問題很核心的一個問題。農村集體經濟的“三資”包括資源、資產和資金問題。最主要的資源問題是土地問題,資產是集體經濟經營性資產,這里面涉及到如何管理、如何發展的問題,以及資金如何管理、監督、使用的問題。要保障農民享有土地承包經營權、宅基地使用權、集體經營收益分配權,首先就需要確定成員、確定資產。而農村集體經濟的具體體現形式、其明確的法律地位則是更深層的問題??梢哉f,推進農村集體產權制度改革是當前中國改革很重要的一個內容。

        把農業發展提到新高度

        中國經濟報告:2004年至2017年,中央一號文件連續鎖定“三農”,而2018年提出要“實施鄉村振興戰略”。這傳遞出什么政策信息?

        徐小青:剛剛結束不久的中央農村工作會議把實施鄉村振興戰略作為主題,這實際上是貫徹落實中共十九大精神和中央經濟工作會議的一個體現。

        可以看到,每年的中央農村工作會議都要部署當年和今后一段時間的農村工作。農村工作雖然每年有不同的主題,但是政策的一致性、連貫性都很強,基本上都是圍繞著“三農”改革與發展的線索來做的。中共十九大明確提出要實施鄉村振興戰略,并寫入新黨章,這實際上是新時代黨對“三農”問題認識的深化和強化,也是黨中央對“三農”工作提出的新要求、作出的新部署。

        中共十九大報告對于“三農”工作提了很多新要求,比如強調“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重?!碧岢鲆皥猿洲r業農村優先發展”的方針,首先要求“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”和“加快推進農業農村現代化”,這是第一次把“農業現代化”拓展為“農業農村現代化”。再如提出“保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”這樣重大的政策,還有“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”這樣重大的政策思路。

        中央經濟工作會議對于實施鄉村振興戰略也提出了明確要求。中央經濟工作會議最核心的內容,是提出中國經濟發展進入新時代,經濟從高速增長轉變為高質量增長;再有就是提出防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰”,后兩項與農業農村關系密切。關于鄉村振興戰略,中央經濟工作會議提出,首先要科學制定鄉村振興戰略規劃,健全城鄉融合發展體制機制,清除阻礙要素下鄉的各種障礙;繼續推進農業供給側結構性改革,堅持質量興農、綠色興農的政策要點。

        而中央農村工作會又把中共十九大和中央經濟工作會議對于振興鄉村戰略的要求具體化了,提出了很多新概念、新要求。比如在總結過去五年成績之后,用“八個堅持”(堅持加強和改善黨對農村工作的領導、堅持重中之重戰略地位、堅持把推進農業供給側結構性改革作為主線、堅持立足國內保障自給的方針、堅持不斷深化農村改革、堅持綠色生態導向、堅持保障和改善民生、堅持遵循鄉村發展規律)概括了中共十八大以來,中央關于“三農”問題的新理念、新思想和新戰略。會議強調,“農業強不強、農村美不美、農民富不富,決定著中國全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量?!倍?,首次提出要“舉全黨全國全社會之力”,以更大的決心、更明確的目標、更有力的舉措推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。這個認識高度前所未有。

        最大的不平衡是城鄉之間的不平衡

        中國經濟報告:中央農村工作會議指出,實施鄉村振興戰略,是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求。您認為,當前中國城鄉發展不平衡、農村發展不充分主要表現在哪些地方?

        徐小青:不平衡的表現應該說是顯而易見的。中國改革開放40年以來,經濟高速發展,為世界所矚目。中國現在已經是制造業大國,城鎮化進程也不斷加快,城鎮化率以年均1%多的速度增長。數據顯示,中國的城鎮化率從1978年的17.9%增長到2017年的58.52%。不過,在這個過程中,城市發展得快,農業技術進步也不慢,但就經濟社會全面發展而言,鄉村則落后了。這里有發展中國家現代化進程中一般的規律問題,更有中國從過去計劃體制下城鄉二元分割的經濟社會體制轉型過來的原因,這個過程現在也還沒有完結。這造成了城鄉之間經濟社會發展的不平衡、不充分。中共十九大報告提出,現在中國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這個矛盾表現在農村,就是基礎設施和公共服務的差距很明顯?;A設施方面,比如道路、居住條件、通訊,包括與生產生活相關的基礎設施,與城市相比有很大差別;公共服務方面,最主要的是城鄉之間在教育、醫療、社保、就業等領域存在明顯差距??梢哉f,當前中國發展中最大的不平衡就是城鄉之間的不平衡,最不充分的發展就是農村發展的不充分。由此,中央提出實施鄉村振興戰略,就是要補中國經濟社會發展中這個最大的“短板”。

        重塑城鄉關系

        中國經濟報告:剛才您提到城鄉融合發展,而中央農村工作會議在“走中國特色社會主義鄉村振興道路”的實施路徑中也提到,“重塑城鄉關系、走城鄉融合發展之路”。城鄉融合發展需要哪些政策突破?

        徐小青:中共十六大提出“統籌城鄉發展”這一重大戰略思路,之后逐漸形成“工業反哺農業、城市支持鄉村”的政策思路,對農業農村采取“多予、少取、放活”的政策措施。這些都是重塑城鄉關系的一部分?,F在提出“重塑城鄉關系、走城鄉融合發展之路”,就是要繼續把這些政策貫徹下來,而且要有新的發展。這里涉及很多政策突破,比如社會公共服務、投融資、勞動就業、社會保障,包括城鎮化過程當中的農民工就業、子女上學、醫療、培訓等,這些制度都需要完善,都需要有所突破。作為制度保障,堅持農村基本經營制度、穩定農民和土地的關系;在這個基礎上推進國家征地制度和農村集體經營性建設用地“入市”改革,完善農民的閑置宅基地政策等,這些都在試點。

        強化鄉村振興的制度性供給

        中國經濟報告:2018年是改革開放40年,“三農”領域的改革備受關注。中央農村工作會議提出,實施鄉村振興戰略,必須大力推進體制機制創新,強化鄉村振興制度性供給。在這方面,您有哪些建議?

        徐小青:所謂強化制度性供給,實際上就是改革的內容,即“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”“大力推進體制機制創新”,這都是這個政策體系的一部分。具體到此次中央農村工作會議,明確提出“要以完善產權制度和要素市場化配置為重點”“落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策,銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策”。此外,還有“兩個完善、三個深入”,即:完善承包地“三權分置”制度,完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,深入推進農村集體產權制度改革,深化農產品收儲制度和價格形成機制改革,深入推進農業農村“放管服”改革。我覺得這些都屬于制度性供給。

        中國經濟報告:這么多改革當中,您認為哪一項改革是下一步需要著力推進的?哪一項改革應該排得比較靠前?

        徐小青:我認為,很重要的恐怕是完善土地制度,這實際上也是農村集體產權制度改革的主要內容。中央農村工作會議明確提出,要堅持農村土地集體所有,堅持家庭經營基礎性地位,堅持穩定土地承包關系,壯大集體經濟。這三個堅持實際上都是要保障農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權。

        深入推進農村集體產權制度改革是實施振興農村戰略中很核心的一個問題。首先,中國的基本經濟制度是社會主義公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。農村集體所有制是公有制的一種重要形式,這個制度的核心是農村土地農民集體所有,這是集體經濟的核心?!稇椃ā返谑畻l規定,“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?!边@是集體產權制度的核心。

        現在要推進農村產權制度改革,還有許多具體工作要做。首先,要探索出農村集體所有的有效的實現形式。中國不可能回到過去計劃體制下人民農社、生產隊體制,需要在改革開放40年的基礎之上繼續探索到底用什么方式來實現。集體經濟有資產問題、資源問題、資金問題。最大的資源問題是土地問題,資產是集體經濟經營性資產,這里面涉及到如何管理、如何發展的問題,以及資金如何管理、監督、使用的問題。再往下說,有一個確權問題,因為,嚴格地說,集體所有制是一種成員共有的制度,保護農民享有土地承包經營權、宅基地使用權、集體經營收益分配權,首先就需要確定成員和成員的權利。而農村集體經濟的具體體現形式、其明確的法律地位,則是更深層的問題??梢哉f,推進農村集體產權制度改革是當前改革很重要的一個內容。

        努力健全農業社會化服務體系

        中國經濟報告:您認為,壯大集體經濟,保護小農利益,與現代農業農村發展是什么關系?

        徐小青:我認為是一致的,因為農村集體經濟就是由小農戶組成的。中國農業勞動力雖然轉出去很多,但是從第三次全國農業普查結果來看,2016年,全國農業經營戶20743萬戶,其中規模農業經營戶398萬戶;農業經營單位204萬個。農業經營單位數量增加的主要原因是農民合作社數量大幅度增加。2016年末,全國以農業生產經營或服務為主的農民合作社數量達91萬個,占農業經營單位的44.6%??梢钥吹?,新型經營主體的發展還是比較快的。但是,總的來講,農戶的規模是由國情決定的,中國人多地少,小規模的農戶恐怕在未來還是要長期存在的。

        關于現代農業和小農戶之間的關系,中共十九大報告明確提出,要實現小農戶和現代農業發展有機銜接。這說明了一種什么樣的關系呢?說白了就是,小農戶也能實現農業現代化。反過來說,農業現代化不排斥小農戶這種形式。觀察世界農業發展,已經實現了農業現代化的國家,比如歐洲、美國、日本,其基本的經營形態都是家庭農場。農業經營主體的規模大小是根據國情來決定的,如果粗略地類比,日、韓算一類,歐洲算一類,美國、澳大利亞、加拿大算一類,它們的差別就在于國情不同。日韓人多地少,以小農戶為主;歐洲農戶規模中等;美國以大規模的家庭農場居多。十九大報告提出要實現小農戶和現代農業發展有機銜接,實際上是充分考慮到中國的國情和發展階段。20世紀90年代以來,從中共十三屆八中全會到十五屆三中全會,都提出小農戶經營不僅適合傳統農業,也能適應現代農業的發展。當然,這種認識是隨著不斷實踐而不斷深化的。從政策角度講,要努力健全農業社會化服務體系,使得這些小農戶能夠和現代農業有效銜接。

        中國經濟報告:您如何判斷當前農村集體經濟現狀?

        徐小青:現實當中,農村集體經濟的發展狀態也是不平衡的。有的地方集體經濟的力量很強,資源、資產、管理比較成型、有效,有的地方集體經濟還很弱。這是一個不平衡。再一個不平衡是,對集體經濟的有效實現形式還在探索之中。同時,一個引申出來的問題是,對“農村集體”仍然沒有明確法律地位。這些可能都需要我們在實踐中繼續探索。

        盤活農村存量建設用地

        中國經濟報告:國內有不少農村地區通過土地指標市場化轉讓獲得發展的例子。比如四川一些地區,農民復墾以后轉讓土地指標,一個村子能多出幾千萬的收入,有條件把村莊好好地重新改造一遍,家家戶戶都住上兩層小樓,門口有小花園、有停車場,農民的生活條件有大幅度提高。這種方式占地還減少了一半,節約出的土地資源讓農民得到很多好處。您對這種開放農村土地市場的做法怎么看?

        徐小青:我覺得,這里面包含兩類問題:一是涉及制度方面,通過土地指標市場化轉讓,從外面獲得收益,從而得到資金改造自己的村莊;二是要考慮農村本身建設用地到底怎么用。2017年的中央一號文件實際上已經提出了這方面的改革,比如要加大盤活農村存量的建設用地,要做好村莊土地的規劃。此外,現實中又涉及村莊本身的用地,比如農村發展的新業態和旅游、農家樂、農產品加工,以及一二三產業融合發展等,都需要在制度上有所調整、有所突破。

        在盤活農村存量建設用地過程中,各地有一些實踐,比如農村集體經營性建設用地如何盤活使用,如何增加農民的土地財產收入。通過租賃、轉讓、共享的方式,農村集體經營性建設用地在土地用途發生變化以后,或者說是在土地資本化升值后,政府、企業和農民如何分享增值收益,是重大的改革課題,與之密切相關的是國家征地制度改革。


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